29 Avril 2013 À 20:24
La veille, le ministre annonçait le lancement de 23 projets intégrés de la politique de la ville touchant 14 régions en 2013, moyennant une enveloppe de 8,9 MMDH. Des projets qui émanent des assemblées élues, des walis et des gouverneurs et qui concernent la requalification urbaine intégrée d’Asilah, Beni Drar, Dakhla, Smara, Tamansourt, et Ain El-Aoud, la réhabilitation des anciennes médinas d’Essaouira, de Meknès et de Fès, et la création de pôles urbains intégrés : Tagadirt, Tamesna et Kénitra. Dix-huit autres projets sont en cours de préparation et «seront probablement lancés d’ici le mois de juin». La part du ministère s’élève à 21%, financée grâce au Fonds de solidarité, habitat et inclusion urbaine. Plus qu’une question de financement, c’est la démarche de concertation qui est mise en avant dans la politique de la ville et qui nécessite une ingénierie de projets renouvelée.Une ingénierie que nous décrypte Abdelghani Abouhani, titulaire d’un doctorat d’État en sciences politiques, professeur à l’INAU (Institut national d’aménagement et d’urbanisme) depuis 1982 et il a été nommé en juin 2010 directeur général de l’Urbanisme, de l’architecture et de l’aménagement du territoire.
Le Matin : avant d’être une politique de moyens, même si ces moyens sont indispensables, la politique de la ville est d’abord une méthode, une méthode de l’action publique, une politique que l’on veut partenariale et contractuelle, fondée sur le débat, l’échange avec l’ensemble des acteurs. Vous avez engagé un grand débat national, où en êtes-vous ? N’accusez-vous pas un certain retard ?Abdelghani Abouhani : la mise place d’une nouvelle politique publique nécessite un temps de maturation, surtout quand il s’agit d’une nouvelle politique interministérielle et transversale, comme l’est la politique de la ville. La démarche de concertation adoptée et le nombre d’acteurs centraux et locaux impliqués ont forcément rallongé le processus de conception. Dès l’adoption du Programme gouvernemental par le Parlement, on a engagé un grand débat national pour donner un contenu consensuel à la politique de la ville et aboutir à une vision partagée. Ce débat, qui a duré en tout un semestre, a impliqué une vingtaine de ministères, les deux Chambres du Parlement, les partis politiques, les instances constitutionnelles, les organisations de la société civile, les organisations professionnelles, l’université, les experts nationaux, les seize régions avec leurs provinces, préfectures, communes, ainsi que les chambres professionnelles et les organisations de la société civile. Sur la base du Programme gouvernemental, une Plateforme politique de la ville a été élaborée par notre ministère. Une équipe restreinte du ministère que je présidais, s’est déplacée dans vingt ministères. La présentation se fait devant le secrétaire général et les directeurs concernés dans chaque ministère. Un procès-verbal sanctionne chaque réunion. Les recommandations du ministère concerné sont intégrées à la Plateforme qui s’enrichit progressivement. Près de vingt concertations ministérielles ont été organisées de cette manière. Le même processus de concertation a été organisé avec les deux Chambres parlementaires, les instances constitutionnelles, les grands opérateurs publics, l’université, les ONG et les organisations professionnelles.
Qu’en est-il de la mobilisation au niveau territorial ?Au niveau territorial, on a organisé 16 débats régionaux avec la participation de tous les acteurs territoriaux : walis, gouverneurs, présidents de conseils communaux, Chambres professionnelles, universités, associations… Tous ces débats ont été synthétisés par une petite équipe que je présidais et leurs recommandations enrichissaient la Plateforme politique de la ville. Progressivement, les contours de ce que devrait être la politique de la ville se précisaient. Vers la fin du mois de mai 2012, on a condensé toutes les recommandations du débat national et régional dans un document : le Référentiel national de la politique de la ville, qui a été présenté et validé lors des premières Assises nationales de la politique de la ville organisées en juin 2012.Les pratiques d’élaboration des projets ont été, on le voit, renouvelées par de nouvelles méthodes de concertation. Pouvez-vous nous présenter d’une façon succincte les résultats du débat national ?Le travail accompli est considérable. Nous avons aujourd’hui tous les éléments d’une nouvelle politique publique qui n’a jamais existé au Maroc et qui a été élaborée par les cadres du ministère et sous l’impulsion permanente du ministre, à savoir : une vision partagée par nos partenaires, accompagnée d’outils de financement, d’un cadre juridique et d’un dispositif institutionnel de mise en œuvre. Tout cela est nouveau au Maroc, ce qui souligne le caractère passionnant de ce chantier social.Commençons par la vision, quelle est-elle ?En se définissant comme une politique qui vise à promouvoir des villes inclusives, productives et durables, la politique de la ville met l’accent sur les trois grands défis qui se posent aujourd’hui aux villes marocaines : il y a le défi de l’inclusion pour intégrer les périphéries urbaines et garantir un accès égal à un logement décent avec les équipements de base et de services. Ce qui suppose une nouvelle approche intégrée pour lutter contre toutes les formes de l’exclusion urbaine ; en second lieu, j’évoquerais le défi de la productivité : la ville doit retrouver sa dimension productive et marchande pour garantir un emploi à chacun, condition d’une intégration réelle, et aussi gagner le défi de la compétitivité à l’échelle internationale. Il y a enfin le défi de la durabilité pour garantir aux citadins un cadre de vie sain et les protéger contre les risques liés aux changements climatiques à venir.Comment allez-vous pouvoir mettre en œuvre tous ces paramètres complexes, dont beaucoup sont transversaux et concernent d’autres départements ministériels ?Toute la difficulté de la nouvelle politique est là. Une politique transversale comme la politique de la ville ne peut être que contractuelle. Le Référentiel national définit la politique de la ville comme une politique contractuelle, menée par l’État en partenariat avec les collectivités locales, les organisations de la société civile et le secteur privé.Mais comment allez-vous concrétiser tout cela ? Quels sont les territoires cibles, les périmètres d’action ?Concrètement, la politique de la ville va se déployer à trois échelles : l’échelle de la ville, l’échelle du cœur de ville et l’échelle du secteur urbain ou du quartier. Chaque agglomération urbaine est appelée à se doter d’un projet de ville qui définit la vision de développement intégrée du territoire et propose les actions prioritaires à mener. Pour ne pas rester théoriques, les projets concrets doivent être contractualisés. On passe alors du projet de ville au contrat de ville qui doit transformer la vision en engagements contractualisés, budgétisés et programmés dans le temps. Le contrat de ville sera complété par des conventions spécifiques qui concerneront soit des projets intégrés de rénovation urbaine (projets cœur de ville) soit des projets intégrés de résorption de l’habitat insalubre, soit des projets de création de nouveaux pôles urbains intégrés.Quel est le dispositif qui a été mis en place pour opérationnaliser la politique de la ville ? Quelle est sa capacité à concrétiser les engagements pris ?Depuis le mois de juin 2012, nous sommes en train de mettre en œuvre le Référentiel national de la politique de la ville. En schématisant, on peut résumer le dispositif comme suit :- Le projet de création d’un comité interministériel pour coordonner la mise en œuvre de la politique de la ville.- Une convention-cadre entre notre ministère, celui de l’Intérieur et celui des Finances.- Une convention type avec les walis.- Le projet de création d’une agence de rénovation urbaine.- Le projet de création d’une société d’étude et d’expertise.- Le projet de création d’un observatoire des villes.- Un projet de loi d’orientation de la politique de la ville.Par ailleurs, nous avons mis en place des outils de financement spécifiques de la politique de la ville. Le «Fonds de solidarité habitat» est devenu le «Fonds de solidarité habitat et intégration urbaine» avec un élargissement de son champ d’intervention et une augmentation de ses ressources par l’institution d’une taxe sur le sable destinée à l’habitat menaçant ruine et une taxe sur le fer destinée à l’équipement des nouvelles zones à ouvrir à l’urbanisation.
Avez-vous identifié des sites prioritaires d’intervention ?Nous avons commencé à expérimenter la nouvelle approche sur des villes dont les walis, les gouverneurs et les présidents de conseils communaux ont exprimé la volonté de travailler en commun avec notre Département. Plusieurs projets de villes sont au seuil du conventionnement. Monsieur le Ministre vient d’annoncer la première génération de projets de villes, qui sont au nombre de 23 avec un montant budgétaire de 9 milliards de dirhams, pour passer à la phase d’exécution.La Convention de relance de la ville nouvelle Tamesna fait-elle partie de ce premier lot de projets ?Tout à fait. Elle est l’aboutissement d’une année de travail, pour faire adhérer 14 départements à une vision commune, déclinée en actions intégrées avec plus de 20 projets structurants, un budget de plus de 550 millions de dirhams et qui seront mis en œuvre durant la période 2013-2017.Quelle est la plus-value qu’apporte la politique de la ville à la vie quotidienne des habitants ordinaires ?La politique de la ville va avoir un impact très concret et immédiat sur la vie des gens. Elle contribuera à améliorer le logement, le niveau d’équipement en infrastructure et en superstructure, le transport, la santé, l’emploi… Depuis le 20 février 2011, on ne peut plus gérer la ville en se contentant de juxtaposer des politiques sectorielles. L’ampleur des déficits et des mouvements revendicatifs nous oblige à opérer un saut qualitatif pour mutualiser les moyens et maximaliser les résultats. On ne peut plus continuer à livrer des lots de terrain ou des logements sans équipements publics, sans transport et sans zones d’activité.Dans votre livre «Gouverner les périphéries urbaines», paru aux éditions l’Harmattan, en 2011, bien avant la formation de l’actuel gouvernement, vous avez envisagé trois scénarii pour la mise œuvre de la politique de la ville. Pouvez-vous nous rappeler brièvement ces scénarii et nous indiquer vers quel scénario on s’achemine ?Les scénarii que j’avais envisagés dans mon livre correspondent à trois étapes de développement de la politique de la ville. Le premier scénario vise à améliorer les pratiques conventionnelles actuelles. Il s’agit de s’orienter vers une nouvelle génération de contrat de ville entre le ministère de l’Habitat et de l’urbanisme et les collectivités locales pour promouvoir des projets urbains plus intégrés. Les ministères et les collectivités territoriales qui signent doivent s’engager à transférer les fonds qui correspondent à leurs engagements selon l’échéancier convenu. L’avantage de ce scénario est qu’on peut le déclencher rapidement. L’inconvénient c’est qu’on reste tributaire du niveau d’engagement - qui reste, après tout, volontaire - des walis et des ministères concernés, avec le risque de voir des Départements signer mais sans transférer les budgets et sans réaliser l’équipement concerné, ce qui est d’ailleurs souvent le cas aujourd’hui.Le deuxième scénario est une étape plus avancée. Il suppose une convention-cadre, qui devra être signée entre le ministère de l’Habitat et de l’urbanisme, celui de l’Intérieur et celui des Finances, assortie de la création d’un comité interministériel restreint chargé d’impulser et de coordonner les programmes sociaux inscrits dans le cadre de la politique de la ville. Le comité interministériel sera prolongé au niveau des territoires par un comité provincial ou préfectoral de la politique de la ville, présidé par le wali ou le gouverneur qui initie et coordonne la mise en œuvre des projets de ville.
Le troisième scénario représente une étape très avancée où la politique de la ville serait prise en charge directement par le Chef du gouvernement à travers soit un ministère soit un secrétariat d’État qui lui serait rattaché. Elle serait coordonnée localement par un préfet, dont la mission serait de mobiliser les services de l’État local pour initier et mettre en œuvre les projets de la politique de la ville. Ce scénario représente une étape avancée dans le traitement de l’exclusion urbaine. On pourrait y arriver probablement si les problèmes des quartiers périphériques s’aggravaient et commençaient à représenter un danger politique majeur. En effet, la plupart des pays qui ont adopté cette approche l’ont fait sous la pression d’événements douloureux. Ce sont manifestement les émeutes à répétition des ghettos noirs et les manifestations spectaculaires pour les droits civiques des années 60 qui ont conduit les USA à mettre en place le programme des Models Cities avec des projets urbains intégrés qui comportent à la fois l’amélioration de l’habitat, de l’emploi, de l’éducation, du transport, de la santé, de la sécurité, de la culture, du sport, etc. C’est précisément ce programme qui allait inspirer la politique de la ville en France pour traiter à partir des années quatre-vingt les conséquences des émeutes à répétition des banlieues, avec la création d’un ministère de la Ville et un préfet à la solidarité et à la cohésion urbaine.Actuellement, dans quel scénario est-on au Maroc ?On est dans le premier scénario, celui d’une recherche de partenariat direct et renforcé avec les collectivités territoriales pour la mise en œuvre de la politique de la ville. Le poids des événements montrerait probablement les limites de ce scénario et obligerait les décideurs à entamer la transition vers le deuxième et le troisième scénario. Déjà dans l’immédiat, on sent le besoin d’une impulsion interministérielle, car la signature des conventions locales en cours de finalisation est conditionnée par l’acceptation par les ministres concernés des engagements contractés localement. Et on sera obligé, dans certains cas, de solliciter le Chef du gouvernement pour les faire aboutir.Quelle est l’ampleur des subventions publiques ?Elles sont considérables. L’État a dépensé, entre 2002 et 2012, 15 milliards de DH à travers le Fonds de solidarité habitat, pour résorber l’habitat insalubre, et plus de 15 milliards de dirhams d’exonérations fiscales pour soutenir le logement social, sans parler des facilités urbanistiques accordées aux promoteurs sous forme de dérogations. C’est un effort considérable qui a permis de résorber plus de 60% de l’habitat insalubre et de mettre sur le marché une abondante offre de logement de prévention. Mais le problème est qu’une partie importante de cet effort financier public est captée - comme dans le cas de la Caisse de compensation - par des couches sociales qui n’en ont pas besoin. Une partie non négligeable des lots de relogement est recyclée dans le circuit spéculatif. De même, une proportion importante du parc de logement social subventionné est détournée vers d’autres catégories sociales plus aisées. Dans ce domaine, comme dans bien d’autres, se pose un problème de ciblage et des subventions publiques sont détournées par des catégories sociales plus aisées qui se servent sur le dos des pauvres. Et c’est sur le ciblage de l’action de l’État dans le domaine de la résorption de l’habitat insalubre et du logement social que doit porter l’action de réforme.Et pour l’urbanisme, quels sont les grands chantiers de réforme ?En tant que chercheur - et là, j’exprime un point de vue personnel -, je considère que dans ce secteur l’enjeu majeur des réformes est d’entamer la transition vers un urbanisme régionalisé et déconcentré. Il s’agit de se conformer avec la Constitution qui a complètement régionalisé la planification territoriale. Si la région doit élaborer le Schéma régional d’aménagement du territoire, comme le stipule la Constitution, la Ville devra, en toute logique, élaborer les plans d’urbanisme.Est-ce que les élus sont prêts à assumer cette évolution ?L’urbanisme régionalisé et déconcentré ne sera pas forcément entre les mains des élus. Dans une étape transitoire, il faudrait confier l’urbanisme à l’État local, c’est-à-dire les walis, les gouverneurs, les Agences urbaines et les autres services techniques, tout en développant le rôle consultatif et délibératif des élus, des organisations professionnelles et patronales. La réforme de l’urbanisme doit s’inscrire dans le cadre de la réforme de l’État.Est-ce qu’il ne s’agit pas d’un changement radical ?Pas du tout. Il s’agit de prendre acte d’une situation de fait qui est largement entamée. Aujourd’hui, l’urbanisme est déjà, dans les faits, déconcentré. La ville se fait localement. Depuis la mise en place de la Dérogation en 1999, et surtout depuis 2003, l’urbanisme, en particulier dans les grandes villes, a échappé dans une large mesure aux services centraux. Les Schémas directeurs d’aménagement urbain élaborés par Michel Pinseau pour les grandes villes en 1996 ont été dépassés et les initiatives majeures dans ce domaine reviennent, à travers le processus dérogatoire, aux walis et aux gouverneurs. Il s’agit, en somme, de prendre acte juridiquement de cette situation de fait. On ne peut échapper à cette évolution. Tous les pays méditerranéens qui nous entourent (France, Espagne, Italie) ont régionalisé et déconcentré leur urbanisme. Cela permettra de mettre les acteurs locaux devant leurs responsabilités et de sortir l’urbanisme de cette tension permanente entre des acteurs centraux qui ont des compétences juridiques qu’ils ont du mal à exercer et des acteurs locaux qui utilisent les failles des procédures pour bloquer ou ralentir l’élaboration des plans d’urbanisme et faire la ville selon leur vision. D’où la situation paradoxale suivante : quand on veut ouvrir une zone à l’urbanisation, on négocie avec les walis et les gouverneurs.
Mais quand il y a des problèmes dans une ville, on accuse le ministère chargé de l’urbanisme, qui est alors sollicité pour réparer les dégâts causés par les initiatives des autres acteurs.Il faut mettre les acteurs locaux devant leurs responsabilités, dites-vous. Qu’entendez-vous par là ?Tout à fait. Le système juridique doit prendre acte de la montée en puissance des collectivités locales. La compétence juridique doit être confiée à celui qui fait réellement la ville. La déconcentration permettra de clarifier les responsabilités. Sinon, on va rester dans un système de confusion des pouvoirs qui aménage des zones d’ombre, ce qui permet à de puissants acteurs locaux de capter les profits de l’urbanisation, de se replier et de rejeter la responsabilité des problèmes qu’ils ont suscités par leurs initiatives sur d’autres.
Le programme national des villes nouvelles comporte quatre villes nouvelles qui s’étendent sur une superficie de 1 000 hectares environ pour accueillir une population prévisible d’un million d’habitants. Il s’agit de Tamensourt, Tamesna, Chrafat et Lakhyayta. Les deux premiers projets (Tamansourt et Tamesna sont dans un stade avancé de réalisation et accueillent déjà une population respective de 30 000 et de 15 000 habitants. Les deux autres villes sont dans le stade des aménagements et les travaux de viabilisation ont atteint 70%. Le choix de ces sites s’est fait sur la base de critères d’aménagement du territoire. Il s’agit de créer autour des grandes agglomérations (Rabat, Casablanca, Tanger, Marrakech), qui connaissent une dynamique de croissances économiques accélérée, des pôles urbains pour contribuer à la fois à les décongestionner et à stimuler leur croissance en leur offrant des espaces de redéploiement pour répondre à leur demande en terrains pour les différents usages.Il y a une évidence qu’il faut souligner : c’est que les villes nouvelles c’est une affaire de 20 ans au minimum. C’est ce qu’enseigne l’analyse comparée. Il n’y a pas de ville nouvelle dans le monde qui s’est achevée au bout de 6 ans.
Les spécialistes sont unanimes pour l’affirmer. Rien que la construction d’un immeuble de quelques étages dure au moins trois ans. Donc, de par leur dimension et leur complexité, les projets de villes nouvelles nécessitent un temps de maturation relativement long. Rappelez-vous Hay Riad, qui est un simple lotissement public, qui a mis 37 ans (1974-2011) pour avoir les dimensions qu’il a aujourd’hui et c’est l’arrivée en masse des ministères qui a accéléré le processus de remplissage de ce quartier durant les années 90 et la décennie 2000. La ville nouvelle de Marne La Vallée, dans la région parisienne, avait au début beaucoup de difficulté à se remplir. Et c’est l’arrivée de l’Université et surtout d’Eurodisney qui a accéléré le développement du site. Au Maroc, il faut d’abord développer les transports pour réduire le temps d’accès. C’est une priorité absolue. Il faut aussi et surtout créer un pôle d’activité et des équipements structurants, des centres de loisirs et de commerces pour que les villes nouvelles deviennent des lieux de résidence, de travail et de divertissement.
Tout cela ne peut se faire qu’avec une forte impulsion interministérielle. En clair, la ville nouvelle ce n’est pas l’affaire d’un ministère. C’est plutôt l’affaire de tout le gouvernement, et c’est ainsi que le programme a été conçu initialement. Sans portage interministériel, les villes nouvelles risquent de demeurer d’immenses zones périphériques, des villes-dortoirs où la vie urbaine aura du mal à se développer.
Par Abdelghani Abouhani