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Le troisième Rapport mondial sur la démocratie locale et la décentralisation, GOLD III, portant sur l’accès aux services publics et l’urbanisation du monde, a été présenté à l’occasion du quatrième Congrès mondial de CGLU qui s’est tenu à Rabat du premier au 4 octobre pour contribuer au débat international sur le bilan des Objectifs du millénaire pour le développement et également sur l’identification possible d’objectifs et cibles dans le cadre de l’agenda Post-2015 et l’Agenda urbain Habitat III.
GOLD III constate que dans le domaine du financement des infrastructures des services de base, les principes de l’autofinancement ou des recettes perçues auprès des usagers ne permettent pas de répondre aux besoins sans cesse croissants d’accès à ces services et engendrent au contraire une accumulation des retards en termes de développement social et territorial. Cela est particulièrement vrai dans les grandes villes qui connaissent une dynamique urbaine exceptionnelle dont les implications politiques, sociales et économiques seront au cœur des interrogations et des actions de tous les acteurs des politiques publiques nationales et locales.
Et pour cause, cette expansion, qui se concentre de plus en plus dans les centres urbains, va de pair, à des degrés variables, avec la création de ségrégations urbaines qui produisent le plus souvent des déséquilibres territoriaux et l’appauvrissement des quartiers marginaux des périphéries où l’urbanisation des dernières décennies s’est déroulée en grande partie, sans encadrement, sans planification, ni équipement en réseaux. Le développement urbain non planifié, voire anarchique, est générateur de situations sociales difficiles marquées par la montée des disparités sociales et économiques et des poches de pauvreté, voire d’extrême pauvreté, des problèmes de sécurité dans les territoires et des environnements sanitaires précaires, parfois dans des proportions dramatiques.
Cette situation interpelle à plusieurs égards les décideurs politiques pour adopter des stratégies innovantes de développement urbain, prenant levier sur le processus d’urbanisation en tant qu’opportunité de croissance durable, s’appuyant sur une allocation équilibrée et efficace des ressources pour répondre aux immenses besoins, tant en termes d’investissements que de modernisation des modes de gestion. Le défi de ces politiques consiste aujourd’hui à tirer le meilleur profit des potentiels des territoires urbains en expansion en engageant un processus vertueux pour l’amélioration de leur attractivité et de leur productivité économique, à la hauteur des enjeux mondiaux contemporains.
Sous réserve que les politiques publiques nationales d’appui à l’urbanisation favorisent et encadrent adéquatement leur développement, les villes et métropoles, espaces pertinents de mobilisation et de coordination des différents acteurs économiques et sociaux, peuvent muer en de véritables machines économiques constituant des points d’ancrage de la production de richesse et de l’internationalisation des échanges, et peser ainsi de manière significative sur la croissance nationale.
Les limites du système de financement traditionnel de l’urbanisation
À ce titre, elles doivent mettre en œuvre des stratégies financières efficaces capables d’accélérer le rythme actuel des montants de financement et de réalisation des investissements urbains qui mettent en évidence des décalages inconciliables avec les impératifs d’une croissance économique inclusive. Ces écarts croissants nécessitent des solutions systémiques nouvelles, à même de faire face au sous-investissement urbain et impliquent un changement d’échelle drastique dans les volumes de financements à mobiliser pour rattraper, pendant une période courte, les retards et déficits accumulés en matière d’infrastructures, d’équipements et de services en réseau (transport urbain et mobilité, distribution d’eau et d’électricité, éclairage public, drainage des eaux pluviales, évacuation et traitement des eaux usées, déchets et décharges, revêtement et entretien de voirie, rocades urbaines, parcs de logements, etc.).
Par ailleurs, la complexité de la situation exige de nouvelles approches transversales de l’urbanisation dans toutes ses dimensions basées sur l’articulation des problématiques de services et d’équipements collectifs urbains à celles relatives à la planification urbaine, aux finances publiques, à la fiscalité locale, à la gestion du patrimoine foncier, au contrôle et l’encadrement de l’endettement et aux politiques sectorielles, en particulier de l’aménagement du territoire et de l’habitat.
Le financement des investissements urbains, qui s’inscrit dans le vaste ensemble du système financier national et des finances locales, est le maillon faible de la politique de décentralisation et de déconcentration. Cela commande de repenser les moyens de modernisation du système de financement de l’urbanisation, parallèlement à la poursuite des efforts pour augmenter la solvabilité et les capacités d’exécution des villes.
Les sources traditionnelles de financement des infrastructures urbaines provenant de l’épargne d’exploitation des villes, des transferts de l’État central et de l’emprunt sont maintenant soumises à des contraintes.
• Les budgets locaux peinent à financer les investissements destinés à la modernisation des équipements et réseaux urbains susmentionnés, y compris la mise à niveau et l’entretien des infrastructures existantes.
• L’État, au nom d’une gestion prudente des finances publiques et de la politique de décentralisation, pourra difficilement augmenter les transferts de ressources vers les villes. Les priorités du budget national sont orientées vers les secteurs sociaux comme l’éducation et la santé dont les besoins sont en forte croissance, ainsi que pour le financement des stratégies nationales sectorielles (Plans Maroc vert, Azur, Émergence, Maroc Numéric…).
• Quant à l’accès aux ressources d’emprunt, les sources de revenus des villes ne permettent souvent pas d’assurer une capacité d’endettement à la hauteur des besoins en infrastructure urbaine et l’État n’est plus en mesure d’accorder des garanties sur les emprunts de ces villes afin de ne pas alourdir le poids de la dette publique.
La captation de la plus-value foncière et immobilière : une source endogène de «financement de la ville par la ville» encore sous-exploitée
La consolidation des capacités de financement des villes à travers l’exploitation d’une partie du patrimoine foncier urbain apparaît comme l’une des voies créatives permettant de réduire l’écart entre les besoins constatés en infrastructures et les ressources financières mobilisées. La capacité des villes à financer ces besoins dépendra donc en grande partie de leur aptitude à exploiter suffisamment les terrains publics dont la valeur augmenterait s’ils étaient vendus et convertis en actifs équipés de réseaux et consacrer ainsi les gains obtenus au financement des équipements collectifs.
Le Rapport GOLD III recommande l’utilisation de la valorisation foncière pour financer les investissements publics. Celle-ci demeure «un mécanisme de financement important à la portée des gouvernements locaux, notamment dans les pays à revenu faible et moyen où il est difficile d’obtenir des crédits à long terme pour financer les infrastructures urbaines».
De nombreux économistes fonciers ont fait valoir que les villes devraient prélever une partie des plus-values induites pour financer ces investissements. Le financement basé sur la valorisation foncière et immobilière permet non seulement de réduire la dépendance vis-à-vis des transferts de l’État et de l’endettement et d’atténuer les risques budgétaires liés au futur service de la dette, mais aussi d’émettre des signaux de prix, ce qui permet de renforcer l’efficacité des marchés fonciers et immobiliers urbains. Sous réserve d’éviter la spéculation sur l'augmentation des prix qui pourrait être opérée par des propriétaires ou des promoteurs immobiliers, cette source de financement contribue également à rationaliser l’aménagement des villes et à orienter la croissance urbaine vers les endroits les plus aptes à l’accueillir efficacement.
Cette technique est utilisée depuis longtemps en tant qu’outil principal de financement des infrastructures urbaines dans les pays occidentaux au XIXe siècle, lorsque la croissance des villes était à son apogée. Les autorités publiques dans plusieurs pays développés comme dans certains pays en développement ont utilisé divers instruments pour récupérer les plus-values foncières créées par les investissements d’infrastructure. La plupart de ces pays ont eu recours, à un moment ou un autre, au prélèvement sur les plus-values, qui consiste à en prélever une taxe ponctuelle dont les taux se situent généralement entre 30 et 60% des plus-values foncières attribuées aux projets d’infrastructure.
Depuis plus de dix ans, la Colombie a fait de la valorisation foncière un instrument viable et efficace de financement du développement urbain de la ville de Bogotá avant de la dupliquer dans toutes les municipalités de plus de 300 000 habitants où la taxe sur la plus-value foncière représente environ 20 à 30% des revenus de ces dernières. Le succès du dispositif est largement attribuable à la capacité technique et aux standards d’éthique de l’entité qui l’administre et à une bonne communication sur les avantages des investissements et les procédures de concertation et de participation qui président à sa mise en œuvre.
En Chine, les municipalités ont ainsi financé une grande partie de leurs immenses investissements en infrastructures urbaines grâce à la vente de droits d’utilisation des terrains urbains (leasing foncier), soit en finançant directement les investissements d’infrastructure avec le produit de la vente de terrains, soit en vendant progressivement des terrains à valeur accrue pour rembourser les emprunts aux banques commerciales.
De cette manière, les municipalités chinoises ont pu réaliser de grands équipements d’infrastructure sans avoir à décaisser de fonds. Dans le cas de grands projets routiers urbains, elles peuvent transférer les terrains bordant la route, dans le cadre d’un partenariat public-privé, à un organisme d’aménagement qui emprunte des fonds en offrant le terrain comme garantie et finance la construction de la route, puis rembourse la dette et dégage un bénéfice en vendant ou en cédant en leasing le terrain qui s’est apprécié grâce à l’accès au réseau routier.
Valorisation foncière et immobilière et financement des infrastructures de transport
La réalisation d’une nouvelle infrastructure de transport induirait une valorisation des terrains et des immeubles desservis, pouvant atteindre 10% pour les résidences et 30% pour les commerces selon plusieurs études réalisées dans différentes villes et métropoles du monde. Elle contribue généralement à une augmentation des activités commerciales et services, à l’amélioration de la productivité, à une baisse des coûts pour les consommateurs et les entreprises et favorise une meilleure structuration du tissu urbain proche de l’infrastructure. A contrario, ces nouvelles infrastructures ne produisent pas seulement des retombées positives sur les valeurs foncières, elles peuvent s’accompagner d’effets pervers et de nuisances susceptibles de diminuer, voire d’anéantir, leur impact positif.
Le poids de la dette publique limitant les possibilités de financement des infrastructures de transport, de nouveaux modes de financement de ces équipements consistent en l’utilisation de la plus-value des terrains constructibles et des biens immobiliers réalisés à proximité des points de desserte. Ce type d’opérations a d’ores et déjà été adopté par les autorités organisatrices de transports dans plusieurs pays développés, notamment au Danemark, au Japon, en Turquie...
Au Danemark, la construction du métro de Copenhague est l’un des plus ambitieux projets d’infrastructure de transport de Scandinavie financés par la réaffectation du produit de vente des terrains. Associant la valorisation des terrains, l’aménagement du territoire et la création d’une nouvelle infrastructure, ce projet revêtait un double objectif : réaliser un métro automatique de 22 kilomètres (inauguré à la fin de 2003), mais aussi relier la ville nouvelle d’Orestad, la ville la plus récente d’Europe occidentale, par ce métro qui transporte 60 millions de passagers par an. Le coût total du projet, de 1,7 milliard d’euros, a été couvert par la vente des terrains à hauteur de 50%, les paiements directs des propriétaires des immeubles pour 10%, les impôts fonciers pour 10% et les recettes tarifaires payées par les usagers pour 30%.
Au Japon, une valorisation commerciale originale des gares par l’opérateur ferroviaire JNR (Japanese National Railways) a consisté, dans un contexte de rareté des terrains, à ce que cette entreprise, qui ne disposait pas de terrains à proximité des installations ferroviaires, opte pour le développement d’activités dans l’enceinte des gares et à leur proximité avec des stratégies de diversification permettant de dégager des ressources foncières, mais aussi commerciales : immobilier résidentiel, plateaux de bureaux, centres commerciaux, activités culturelles et de loisirs, services. L’État japonais ne recueille pas les profits des plus-values des immeubles existants découlant de ces valorisations ferroviaires, mais il limite au strict minimum son financement dans de nouveaux projets. Les entreprises ferroviaires financent elles-mêmes une grande part de leurs investissements dans les gares avec l’argent issu du transport et de l’ensemble de leurs activités foncières et commerciales.
La mairie métropolitaine d’Istanbul a financé la construction d’un nouveau centre de maintenance moderne des voitures de métro dans le cadre d’une opération commerciale comportant la démolition du centre ancien qui se trouvait sur un terrain appartenant à l’État, la construction d’un bâtiment de 68 000 m² sur 3 niveaux, comprenant le centre de maintenance pour 338 voitures, un parc de stationnement de 3 000 places et des bureaux et des centres commerciaux. Les fonds provenant de la revente des surfaces à des promoteurs privés ont servi à financer l’ensemble du projet de construction pour un coût de 320 millions d’euros. L’opération a également permis de valoriser cette zone grâce à la construction de résidences de haut standing par des promoteurs privés.
La même procédure serait utilisée pour financer la construction de la ligne de métro Kadiköy-Kartal : l’entreprise publique d’autobus a attribué des terrains d’une superficie de 46 000 m² suite à un appel d’offres pour 600 millions d’euros à un promoteur qui réalisera deux tours de 300 m comportant un complexe commercial et des bureaux. Les fonds récoltés seraient attribués à la construction de cette ligne de métro.
En guise de conclusion…
Outre l’opportunité de produire des recettes immédiates, ce qui accroît la réactivité et la souplesse des décisions en matière de financement des équipements structurants, l’exploitation de la plus-value foncière et immobilière, justifiée par le principe de capitalisation des effets bénéfiques dans la valeur des terrains, constitue une source endogène de «financement de la ville par la ville» qui paraît inéluctable à terme dans les villes qui connaissent une urbanisation rapide.
Selon des estimations réalisées par le ministère de l’Intérieur, les besoins d’investissements en infrastructures de transport urbain en site propre seraient évalués à près de 26,5 milliards de DH pour les 10 principales villes du Royaume, dont 70% environ pour les deux seules agglomérations du Grand Casablanca et de Rabat-Salé-Témara, auxquels il faut ajouter 2 milliards de DH pour couvrir les déficits d’exploitation des premières années de démarrage.
Face à la lourdeur de ces investissements, dans un contexte de déficit et de contraintes budgétaires, il est ainsi nécessaire d’imaginer des montages innovants basés sur la captation de la plus-value foncière et immobilière pour combler certaines lacunes spécifiques des plans de financement de ces infrastructures. Cette source de financement devient politiquement acceptable dès lors que la majorité de la population estime que les avantages de ces nouveaux équipements sont supérieurs aux coûts fiscaux. Cela est particulièrement vrai dans le cas des grands projets de transport urbain (tramway, métro…) dont les effets bénéfiques sont bien visibles.
Cependant, il serait hasardeux de prétendre que cette technique de financement est une solution miracle qui permettrait de financer l’intégralité des investissements urbains, car elle ne produit pas des revenus réguliers à long terme et ne peut pas être utilisée pour financer les coûts d’exploitation. En revanche, comme composante d’un assortiment d’instruments de financement complétant l’emprunt et les subventions publiques, elle présente des avantages pratiques importants, notamment pour les villes excessivement endettées, et produit les gains les plus élevés là où la croissance urbaine est particulièrement rapide et où les investissements urbains progressent à grands bonds.
Aussi, afin d’accroître l’efficacité de mise en œuvre de cet instrument, les pouvoirs publics et les collectivités territoriales devraient-ils travailler en étroite collaboration pour mettre en œuvre des stratégies claires de financement basé sur l’exploitation foncière et immobilière. De telles stratégies doivent s’appuyer sur des instruments innovants pour inventorier le potentiel de cette rente foncière et expertiser sa valeur commerciale, des cadres juridiques, réglementaires et fiscaux stables et adaptés, des procédures expéditives en matière d’expropriation des terrains collectifs et privés, d’indemnisation et de résolution des conflits, des instruments d’observation et de régulation des comportements des propriétaires, des promoteurs et des collectivités locales et des mécanismes de concertation, de participation et de communication sur les avantages des investissements financés par cette technique.
