Par Mohammed Benahmed
Expert dans le développement territorial
Pour répondre aux enjeux du développement économique et social de leurs territoires, aux niveaux local et régional, les collectivités territoriales doivent faire des choix stratégiques concernant le processus de production, de financement et de gouvernance des services dont elles ont la charge. Au-delà de l’hétérogénéité et de la multitude des acteurs intervenant dans ce processus, la fourniture des services publics locaux se trouve compliquée par la diversité des modes de gestion dont disposent les collectivités territoriales.
Des arbitrages à faire
Si le choix du mode de gestion relève d‘une décision éminemment politique, les décideurs territoriaux doivent avant tout garder à l’esprit qu’il n’existe pas un mode systématiquement applicable dont l’efficacité et l’efficience seraient reconnues en tout temps et en tout lieu, et que chaque option est réversible et qu’elle appelle un cheminement logique de décisions, à défaut de quoi ce choix risque de s’avérer incohérent et inefficace.
L’expérience montre que le choix le mieux adapté aux exigences d’intérêt général doit être la conséquence d’une analyse et d’un diagnostic préalables, permettant d’évaluer avec suffisamment de pertinence l’environnement institutionnel, technique, socio-économique et juridique dans lequel l’équipement ou le service concerné est produit, délivré et géré. Le mode de gestion présumé le mieux adapté doit être choisi en fonction de la singularité de chaque situation que le diagnostic a justement pour objectif de mettre en évidence.
Les arbitrages de la collectivité territoriale doivent en conséquence procéder d’une logique rationnelle, tenant compte des besoins d’intérêt général exprimés et des spécificités du contexte local. Cette démarche pragmatique doit respecter les principes de transparence et de dialogue entre les différents acteurs concernés (État, collectivité territoriale, partenaires économiques, usagers…) de sorte que chacun puisse, à son niveau, prendre la part qui lui revient : part d’expression, de suggestion, de demande, et plus tard de responsabilité dans les choix faits, celui du mode de gestion, de gouvernance et de financement, et apporter aux autres l’information la plus complète possible sur ses attentes, ses priorités et ses contraintes quant à sa participation à la production et/ou à la gestion du service.
Le mot d’ordre reste la poursuite du respect de l’intérêt général qui justifie l’efficience du mode de gestion et de la gouvernance qui lui est associée. C’est pourquoi chaque mode de gestion est susceptible d’évoluer, au nom de la nécessaire adaptabilité du service, entraînant avec lui l’adaptation corrélative du modèle de gouvernance. Et inversement.
Les sociétés de développement local, des opérateurs de référence ?
On ne peut plus aujourd’hui raisonner de façon dogmatique sur le principe politique du «tout public» ou du «tout privé». Les collectivités territoriales ont besoin d’outils innovants, simples et capables de s’adapter en permanence aux réalités et circonstances changeantes. La formule de la société de développement local, qui concilie gouvernance politique par les élus et efficience du modèle entrepreneurial, doit pouvoir donner des réponses à plusieurs échelles de développement territorial (local, régional, voire national) et permettre de développer des synergies attractives pour les partenaires et constructives pour les territoires.
Partout en Europe (Allemagne, Italie, Suède, Royaume-Uni, France…), sous l’appellation d’entreprises publiques locales, ces sociétés ont fait leurs preuves en permettant à beaucoup de collectivités territoriales de gagner du temps, estimé entre trois et six mois par projet, et donc de l’argent, dans la conduite des projets, dans le cadre de contrats qualifiés «in house» et de soutenir l’investissement public local avec un véritable effet d’entraînement sur les économies locales.
Au Maroc, succédant aux expériences de sociétés d’économie mixte, les sociétés de développement local (SDL), encore en voie de développement, sont régies par les dispositions communes relatives à la loi N°17-95 sur les SA et les modifications introduites en 1997 et en 2008 ainsi que par les dispositions particulières de la loi N°78-00 portant Charte communale telle qu’elle a été modifiée et complétée par la loi N°01-03 et la loi N°17-08.
Considérées comme étant un prolongement des pouvoirs publics, elles permettent de combiner la maîtrise des actions essentielles inscrites dans la stratégie de développement territorial et le contrôle direct des décisions au bénéfice de l’intérêt général, et donnent la possibilité d’intégration, dans leur tour de table, de partenaires institutionnels, industriels et financiers susceptibles d'apporter leur expertise et leur savoir-faire dans une optique de professionnalisation des services, et ce tout en restant dans une position d’impulsion de projets. Elles offrent ainsi une solution pérenne et équilibrée pour une gestion plus efficace en s’inscrivant dans une logique de performance économique à même d’éviter certaines rigidités ou lourdeurs administratives des collectivités territoriales, grâce à la souplesse du droit privé en matière de comptabilité commerciale, de gestion dynamique des compétences et des carrières, de rapidité des circuits de décision, de capacité de réponse aux contraintes d’exploitation et d'appréciation de la vérité des coûts et des risques.
La vigilance de mise
En premier lieu, afin de préserver l’intérêt de la collectivité au sein d’une SDL et de s’assurer d’une utilisation des deniers publics conforme aux lois et réglementations en vigueur, les élus locaux devraient porter une attention toute particulière à l’opportunité même de recourir à la création d’une SDL et à la pertinence de ce choix parmi l’étendue du panel des outils de gestion à leur disposition. Une étroite collaboration en amont avec les autorités locales et centrales de tutelles est de nature à permettre de mieux maîtriser les conditions de la création de la SDL dans le respect du cadre juridique et réglementaire en vigueur avant d’envisager sereinement sa constitution. Au-delà de la prise de participation de la collectivité territoriale ou d’un groupement de plusieurs communes dans le capital de la SDL, qui ne peut être inférieure à 34%, et dont la majorité doit impérativement être détenue par des personnes morales de droit public, il est important de bien cerner la question de la gouvernance et de déterminer la place et le rôle de la collectivité dans une telle configuration. Aussi, il est primordial de bien distinguer au sein du pacte d’actionnaires, de manière aussi claire et précise que possible, les fonctions du président du conseil d’administration de celles du directeur général de la SDL, sachant que le rôle du premier est d’assurer la bonne conduite des affaires du conseil d’administration tandis que le second doit faire prévaloir les pouvoirs exécutifs pour la bonne gestion de la société.
Par ailleurs, la réalisation de projets d’infrastructures, le développement de projets d’aménagement immobilier ou la fourniture d’un service par une SDL doivent être menés en conformité avec les orientations stratégiques établies dans le cadre du plan d’aménagement du territoire, du plan communal de développement et du programme d’investissement à moyen terme. La collectivité doit s’assurer que la SDL produise un plan d’affaires ou de développement faisable et prévoir les mesures contractuelles garantissant le respect de normes de qualité minimale du service géré, la préservation du patrimoine public et le retour des biens acquis par la SDL à la commune. À ce titre, en particulier lorsqu’il s’agit de services perçus comme fortement publics (transport urbain et mobilité, eau et énergie, environnement, aménagement urbain, logement et lutte contre l’habitat précaire, gestion du patrimoine, culture, sport et loisir…), il convient de favoriser l’incitation, voire l’obligation des SDL à rendre compte des conditions d’exécution et de qualité des services dans le cadre de contrats de performance, au même titre que les exigences contractuelles auxquelles sont soumis les opérateurs privés vis-à-vis des autorités organisatrices dans le cadre de PPP (partenariat public-privé), notamment un audit annuel externe de vérification des performances, la production de rapports techniques, financiers, de qualité de service, de baromètre de satisfaction des usagers...
Ces exigences sont d’autant plus justifiées que les SDL sont appelées à intervenir dans un contexte sociopolitique marqué par de fortes attentes des élus locaux et à faire face tout à la fois à des problématiques sociales, économiques et environnementales dans un esprit de responsabilité financière.
La dimension financière et l’expertise
Parmi les avantages tirés de la création d’une SDL pour le développement d’une infrastructure ou d’un service, figure la possibilité de recourir à d’autres formes plus diversifiées de financement et d’alléger la pression sur les budgets des collectivités territoriales ainsi que la capacité de ces entités à mobiliser des leviers de financement et l'expertise de partenaires financiers.
En effet, il est essentiel que les organismes financiers, qu’ils soient publics ou privés, nationaux ou internationaux, soient en capacité institutionnelle d’apporter les financements des SDL aux meilleures conditions de coût, de solidité et de partage des risques, et mettre à disposition leur expertise financière (ingénierie financière, juridique et contractuelle…) afin de proposer des montages financiers innovants et adaptés aux objectifs d’efficacité et de rentabilité escomptés. Dans le même temps, les SDL devraient intégrer en leur sein des savoir-faire spécifiques, tant dans les métiers opérationnels que dans les métiers fonctionnels (juridique, foncier, ressources humaines…), et développer avec leurs partenaires financiers des stratégies financières cohérentes avec le développement de leurs projets. À cet égard, une politique volontariste de formation des collaborateurs de ces sociétés et la mise en place d’un management transversal apparaissent indispensables à la mise en commun du savoir-faire qui produit la qualité et l’efficacité recherchées et à la mutualisation des moyens et d’économies d’échelles, qui sont autant de facteurs clés de rationalisation des politiques publiques locales.
Cette approche de mutualisation et de multiactivités, qui permet le développement de synergies entre les différents métiers et une péréquation entre activités rentables et celles qui le sont moins, a été éprouvée dans plusieurs pays d’Europe. Il s’agit notamment de l’Allemagne, où les Startwerke interviennent dans des secteurs aussi variés que l’énergie, l’eau et les transports, sociétés qui sont devenues techniquement et financièrement puissantes, et également de sociétés d’économie mixte en Italie qui regroupent les services d’eau, d’énergie et environnement, ou encore de la Suède où des sociétés publiques locales, détenues à 100% par les villes, interviennent simultanément dans les transports, le logement, l’eau et l’aménagement du territoire. Par ailleurs, pour certains projets, requérant notamment un savoir-faire particulier des métiers et des capacités financières qui ne sont pas à la portée de la collectivité, la présence de partenaires privés est incontournable, car au-delà du bénéfice de leur expertise pour améliorer les performances des services, cela permet à la SDL d’optimiser et d’adapter les financements nécessaires. Cependant, il importe que les SDL jouent un rôle de catalyseur de ces acteurs privés, qu'ils soient des organismes bancaires ou des opérateurs économiques, en tenant compte de l’importance qu’ils accordent à la qualité des projets soutenus, et à la gouvernance comme à la rentabilité des sociétés dans lesquelles ils investissent sur le moyen et le long terme. Les préoccupations de ces partenaires ainsi que la façon dont ils abordent la problématique du financement des SDL doivent être bien appréhendées par les parties prenantes et la bonne compréhension de leurs logiques respectives d’intervention constitue une des principales clés de succès du développement opérationnel de ces sociétés.
Les relations financières entre les SDL et les collectivités territoriales doivent par exemple privilégier les transferts de propriété foncière aux SDL pour être utilisés comme gages des emprunts contractés par ces dernières en tant qu’alternative aux garanties accordées par les collectivités actionnaires et dont l’impact financier limite leurs capacités d’endettement et donc d’investissement par le biais de l’emprunt. L’expérience française pourrait inspirer utilement le modèle marocain en matière de financement des SDL : les autorités de tutelle des collectivités territoriales ont mis en place des règles pour l’encadrement des risques qui accompagnent ces mécanismes de garanties, dont on peut citer la limitation du montant des annuités garanties à 50% des recettes de fonctionnement, le plafonnement du montant total des annuités garanties au profit d’un même débiteur, avec un ratio de division du risque ne dépassant pas 10%, la limitation de la quotité garantie sur un même emprunt à 50% et portée à 80% pour les emprunts destinés à financer les opérations d’aménagement (équipements collectifs, lutte contre l’insalubrité, sauvegarde du patrimoine bâti ou non bâti, espaces verts, infrastructures d’accueil économique...). Ces garde-fous sont de nature à préserver la collectivité garante des risques d’insolvabilité de la SDL à l’égard des institutions financières créancières, la mise en jeu des garanties consenties pouvant constituer un risque financier majeur pour la collectivité actionnaire qui assume une responsabilité juridico-financière en tant que garante.
