Développement humain et gouvernance territoriale au Maroc

La même question pourrait être posée pour le secteur social budgétivore : des milliards de dirhams sont dépensés chaque année dans le domaine de l'éducation, de la santé sans que l'on constate des résultats probants, pérennes qui permettent un véritable changement d'échelle comme au Brésil où la lutte contre la pauvreté a permis une amélioration notable des coins les plus reculés de ce grand pays. Le constat est partagé par notre confrère l'économiste Driss Benali qui évoque un vaste gâchis et un handicap pour la croissance. A continuer à s'engager dans cette voie, dit-il, on court le risque d'affaiblir les finances publiques sans réussir les solidarités collectives ni la cohésion sociale recherchées ». Il y a certes des progrès, des réformes, des infrastructures, des améliorations mais pas de réelle inflexion. En d'autres termes, nous sommes toujours en transition et si nous voulons avancer à 5 ans de la date butoir des réalisations des OMD, on ne pourra faire l'économie de la véritable question, celle du déficit de la gouvernance et de l'inclusion car c'est de cela qu'il s'agit. Depuis près d'une décennie, le mot de gouvernance a fait florès au Maroc et traverse de manière récurrente les discours politiques.

En témoigne le dernier discours royal qui interpelle « les partis politiques et les groupes parlementaires pour qu'ils s'astreignent à une bonne gouvernance parlementaire, et les deux chambres qui doivent s'impliquer dans des questions nationales comme la bonne gouvernance territoriale ». A 5 ans de la date butoir de 2015 pour la réalisation des objectifs, la question mérite d'être posée. Nous l'avons fait en nous adressant à Mostafa Kharoufi, sociologue et géographe, ex-conseiller du Premier ministre, souvent sollicité pour son expertise par les organismes internationaux, FAO, UE, PNUD où il était directeur et où il a mis en place le programme de lutte contre la pauvreté orienté bonne gouvernance au Soudan. Il a coordonné plusieurs programmes, recherche action en Afrique du Nord et au Moyen-Orient. Il est l'auteur de plusieurs ouvrages dont « Gouvernance et sociétés civiles : les mutations urbaines au Maghreb paru chez Afrique Orient. Il vient de livrer une étude de terrain sous l'égide du Comité Gouvernance et Convergence de l'Observatoire national pour le développement humain, appuyé par le PNUD.

Grâce à un travail documentaire et de réflexion sur la question de la gouvernance, et à un travail de terrain, d'enquêtes et d'entretiens avec des responsables centraux, des partenaires internationaux impliqués, il a pu cerner de près la manière dont les acteurs s'engagent concrètement dans les différentes phases du processus de prise de décision notamment au sein de l'INDH. Le diagnostic vient compléter d'autres études entreprises récemment par l'ONDH portant sur des thématiques tout aussi importantes que l'élaboration d'un protocole de conduite d'évaluation participative, la convergence des programmes INDH avec ceux des départements ministériels, le rôle de la société civile dans la mise en œuvre de l'INDH dans les provinces et la perception de l'INDH. Avant de revenir sur la question de l'INDH qui fera l'objet d'un séminaire international le 2 novembre à Agadir, nous focaliserons notre réflexion sur la gouvernance, sa définition, ses indicateurs son évaluation…
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Entretien avec Mostafa Kharoufi, sociologue et géographe, ex-directeur programme de lutte contre la pauvreté

Avant de revenir sur la question de l'INDH qui fera l'objet d'un séminaire international le 2 novembre à Agadir, nous focaliserons notre réflexion sur la gouvernance, sa définition, ses indicateurs son évaluation…

LE MATIN: Le mot de gouvernance vient du latin «gubernare» : diriger un navire ; il désigne la conduite des affaires, qu'elles soient privées ou publiques. Au début des années 80, la Banque Mondiale prône le concept de gouvernance qui depuis a fait florès. Quel était l'objectif de cette institution et qu'entendez-vous par gouvernance ?

MOSTAFA KHROUFI: L'objectif dans les années 80 était de contrôler le train des réformes des pays en développement en permettant d'y analyser la conduite de l'action publique. La gouvernance était définie comme l'ensemble des traditions et institutions par lesquelles le pouvoir s'exerce dans un pays avec pour objectif le bien de tous. Compte tenu de son mandat, la banque définit dans les années 90 la gouvernance comme « la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays dans un objectif de développement. » Elle circonscrit en outre son action en matière de gouvernance à quatre champs principaux : la capacité et l'efficacité dans la gestion des services publics, la redevabilité (accountability), la « prévisibilité » et le cadre légal du développement, enfin l'information et la transparence. A travers cette approche, la Banque Mondiale ambitionne de renforcer les capacités des institutions clés en vue d'une gestion efficiente, participative et transparente des affaires publiques. Le terme « gouvernance » s'est disséminé progressivement dans le discours politique dès le début des années 1990. Il est devenu l'un des mots clés dans l'élaboration des réformes et la détermination des programmes gouvernementaux et des politiques publiques. La gouvernance peut être définie comme une méthode de régulation, un processus de coordination d'acteurs, de groupes sociaux, d'institutions, qui coopèrent pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés et incertains. En somme, la gouvernance qui vise à élargir la légitimité du domaine public consiste à améliorer le système de gouvernement, en mettant l'accent sur l'efficacité et la responsabilité des institutions, la promotion des principes démocratiques et l'établissement d'une relation organique entre gouvernement et société civile.

Qu'en est-il au Maroc notamment après le Rapport général 50 ans de développement humain et perspectives 2025 où il a été beaucoup question de al gouvernance ?

Au Maroc, plusieurs études et recherches ont approché le thème de la gouvernance participant de sa réappropriation, à la dissémination du concept et de la démarche en rapport avec la démocratie et la réforme en cours de mise en œuvre. Ces recherches ont par ailleurs attiré l'attention sur la crise du politique assimilée à une crise de gouvernabilité : montée des dérives multiples liées au climat empreint d'« affaires » discréditant l'image de l'Etat, piétinement de la réforme, volonté de modernisation plus apparente que réelle. Ainsi, pour les auteurs du Rapport-bilan du cinquantenaire, parmi les nœuds du futur ou les échecs les plus évidents que le Maroc a enregistrés : la gouvernance et l'inclusion retiennent particulièrement l'attention. La gouvernance, révélée par les dysfonctionnements dans les relations entre l'administration publique et les citoyens, les carences dans la justice, la corruption et les avatars de la démocratie locale ; l'inclusion à travers les déficits d'ordre territorial et la marginalisation de catégories entières du processus de développement.
Ces mêmes auteurs soulignent que la complexité des nœuds du futur est déterminée par l'application ou non de principes et processus structurant du développement humain : la participation, la planification, l'évaluation, l'accountability et la prise de décision. Mais la gouvernance est un concept qui a beaucoup évolué depuis sa sortie dans les débats entourant la problématique du développement vers la fin des années 1980 pour se substituer à celui de "gouvernabilité”. A l'ère de la globalisation, il a été défini comme le remodelage ou la réinventions de la gestion publique, dans le sens large du terme, pour faire face aux nouveaux défis du développement. La gouvernance aborde maintenant les questions reliées aux mécanismes nécessaires à la négociation des différents intérêts dans la société. Il s'agit ainsi pour le PNUD qui a initié le concept de « gouvernance démocratique » de pouvoir travailler avec des ressources publiques moindres pour aider davantage de personnes dans le besoin. Une approche qui suppose d'une part, que les gouvernements soient plus efficaces pour ce qui est de fournir des services et d'assurer l'équité et l'inclusion dans les sphères économiques, sociales et politiques ; d'autre part, trouver une voie durable pour sortir de la crise en mettant le développement humain au centre des priorités. Ceci exige une représentation parlementaire et un contrôle renforcés. Sa Majesté le Roi l'a souligné dans son discours au Parlement, une planification participative appuyée et de meilleures capacités de budgétisation au sein des gouvernements nationaux et locaux. Le comité de suivi de l'ONDH a mis l'accent pour sa part sur la gouvernance locale, appelée également gouvernance territoriale. Notons que l'évaluation de la gouvernance à un niveau local revêt un intérêt croissant lié au fait que les politiques territoriales prennent une place croissante dans les domaines économique et social sous l'effet conjugué de la décentralisation et de la déconcentration.

La fondation Mo Ibrahim a rendu tout récemment son indice annuel de la gouvernance africaine pour mesurer le progrès ou la régression en termes de gouvernance en Afrique. Quels sont en fait les indicateurs de la gouvernance ?

Un indicateur de la gouvernance est une mesure qui permet d'évaluer un progrès et de voir si son accomplissement permet l'atteinte d'un objectif donné. Il est généralement affiné pour offrir une possibilité d'évaluer différents aspects de la gouvernance tels que les systèmes électoraux, la corruption, les droits de l'homme, les prestations du service public. Les indicateurs sont souvent destinés à fournir aux utilisateurs des informations dans le cadre de prise de décision concernant des investissements d'allocation de fonds publics ou de mobilisation de la société civile. S'ils peuvent être utilisés pour évaluer les programmes et projets, ils servent également à fixer des repères et des objectifs en matière de développement. Ainsi, les engagements pris, les mesures adoptées pour s'acquitter de la responsabilité pour tenir ses engagements, les pourcentages de programmes soumis à des audits indépendants, représentent quelques niveaux couverts par les indicateurs de gouvernance.
Deux principes fondamentaux sous-tendent la sélection d'indicateurs de la gouvernance : d'une part, le contrôle exercé sur la prise de décision et les instances décisionnelles publiques ; et d'autre part, l'égalité entre les citoyens dans l'exercice de ce contrôle. Parmi les sources de données valables pour construire les indicateurs de la gouvernance, on cite l'analyse des expériences des ménages, les données sur les programmes sectoriels, les outils qualitatifs de recherche passant par les évaluations participatives, les études ethnographiques et les enquêtes sociologiques. En fait, l'essence de la bonne gouvernance pourrait être résumée dans 5 critères englobant une série d'éléments opérationnels destinés à encadrer la formulation, la mise en œuvre et l'évaluation des politiques et du management publics à plusieurs niveaux (local, régional, national et multinational, voire au niveau des organisations internationales), crédibilité, réceptivité active, effectivité, transparence et responsabilité. Au-delà de ces critères, des auteurs évoquent la confiance, de plus en plus utilisée dans l'interprétation des phénomènes de coordination inter et intra-organisationnelle. Il s'agit de l'une des dimensions éthiques de la gouvernance de l'action publique mettant l'accent sur deux idées essentielles : la confiance des individus dans l'action publique est un facteur d'accroissement de son efficacité ; la confiance dynamise la relation entretenue par les acteurs concernés ; ils peuvent alors prendre part à une action collective.

La réforme de l'administration publique est considérée comme une priorité pour impulser la croissance et résoudre les problèmes persistants de la pauvreté, de la santé, de l'éducation et du logement. Que contient cette réforme et où en est-on ?

Les deux principaux éléments des réformes entreprises sont la «déconcentration » et la réorientation progressive du secteur public, notamment de la politique budgétaire et de la fonction publique, vers la valorisation de la performance et des résultats. Le transfert du processus de prise de décision plus près de la population induit plus de flexibilité budgétaire aux autorités locales pour développer et fournir des services qui reflètent mieux les réalités locales. De même, le changement vers un secteur public basé sur la performance permet de récompenser les fonctionnaires qui font bien leur travail. Le changement des règles et des incitations qui gouvernent la budgétisation et la gestion de la fonction publique devraient rehausser leur performance. De même, l'amélioration de l'efficacité du secteur public, associée à des efforts concertés pour réduire la masse salariale croissante, devrait aider à comprimer le déficit budgétaire qui a pris ces dernières années des proportions insoutenables. Reste que les contraintes qui ralentissent la décentralisation sont multiples : Le niveau insuffisant de formation des élus, le faible niveau d'encadrement des collectivités locales, la relative faiblesse de capacités financières des collectivités locales, la lenteur du processus de déconcentration, corollaire indispensable de la décentralisation, la lenteur dans le transfert effectif des compétences, des ressources et des patrimoines aux collectivités locales, le manque d'articulation entre les différents niveaux de planification (locale, régionale, nationale) et d'aménagement du territoire.
Parallèlement, les services extérieurs n'ont quasiment pas d'autonomie de gestion et de décision, ce qui entraîne des surcoûts administratifs et une lenteur dans les prises de décision et dans les délais d'exécution ainsi que l'apparition de diverses tares comme la corruption. Faut-il rappeler que les phénomènes de corruption passive et active persistent dans les secteurs administratifs et économiques, malgré un discours nouveau qui stigmatise ces pratiques auparavant tolérées. De même, l'actualité fait régulièrement état de graves dysfonctionnements supposés de la sphère économique : délits d'initiés, marchés accordés sans appels d'offres, licences ou marchés accordés de façon peu équitable, passe-droits… A ces dysfonctionnements s'ajoute le faible rythme de déconcentration de l'administration. Celle-ci consiste en effet à déléguer une partie du pouvoir de l'administration centrale de l'Etat à ses services implantés sur le territoire, services dits déconcentrés ou extérieurs. Le pouvoir de décision est ainsi délégué au niveau des autorités administratives, corps préfectoral et services extérieurs des ministères, au sein de la province ou de la région et soumis à une double tutelle, celle de leur administration centrale et celle du gouverneur ou du wali.

Pour l'année 2009, le plan gouvernance locale initié par la Direction générale des Collectivités locales identifie plusieurs objectifs qui sont des assemblées élues opérationnelles représentatives disposant d'une vision de développement, dotées de ressources financières suffisantes, d'une administration locale performante, et d'une anticipation du développement urbain. Il s'agit de renforcer les capacités locales pour soutenir un développement local inclusif, optimal et durable dans deux régions Tanger Tétouan, Taza Al Hoceima Taounate et contribuer au renforcement des compétences en vue de généraliser les approches de gestion innovantes.
D'autres localités comme celle de Sefrou sont également prévues. Une chose est sûre, les collectivités locales semblent rechercher une plus grande efficacité dans leurs interventions au niveau des territoires. Depuis le lancement de l'INDH en 2005, on accorde de l'importance aux questions liées à la coordination et à l'intégration des politiques et des programmes remettant à l'ordre du jour les avancées du processus de décentralisation-déconcentration avec une prise en compte des dysfonctionnements entravant l'efficacité des actions de développement social, une volonté d'éviter l'émiettement des projets, les doubles emplois, la dispersion institutionnelle, la multiplication sans résultat des acteurs, la concentration excessive des interventions sur certains sites et le défaut de ciblage sur d'autres, etc. Toutefois, la gouvernance locale n'est pas le résultat automatique de l'adoption de textes, d'un cadre légal et d'une politique de décentralisation, mais elle devrait inspirer le réaménagement de l'ensemble des rapports de l'Etat et de citoyens à travers une réorganisation des relations des populations et de l'administration sur la base de principes comme la participation, l'équité, la transparence, l'inclusion.

La question de coordination et de cohérence des programmes dans les régions et communes est souvent soulevée. Quelle est l'importance de cette échelle ?

C'est une question primordiale. Selon le Rapport national pour le développement humain, la question de la décentralisation-déconcentration interpelle, par ailleurs, la dimension territoriale du développement et celle de la mise en cohérence des politiques et des programmes décentralisés. A l'échelle régionale et intra-régionale, le problème posé est celui des politiques requises pour impulser un développement régional intégré et réduire les inégalités économiques et sociales régionales. A l'échelle des communes rurales et des communautés villageoises, le défi est celui d'un renforcement de la démarche participative et du partenariat, dont les impacts sont bénéfiques sur le renforcement de la démocratie locale et la réalisation d'un développement centré sur les besoins fondamentaux des populations.
C'est à l'échelle communale que se trouve la base de la décentralisation, où s'exercent des compétences au nom de l'Etat que les études et analyses suivent la pratique et l'évolution de la gouvernance et la gestion participative du développement local. Mais le projet communal n'est pas explicite pour les cadres, et le pilotage par projet reste peu développé à ce jour. De même, le personnel ne semble pas disposer d'orientations stratégiques claires élaborées par l'exécutif communal. En l'absence de « feuille de route », l'activité des services est donc essentiellement dictée par la gestion quotidienne alors qu'un certain nombre de projets structurants exigent une mise en perspective et la définition de nouvelles méthodes de travail. Une absence de clarification des responsabilités et des compétences entre élus et administration, avec un processus de décision long étant donné l'existence de plusieurs adjoints au président dont les attributions se chevauchent, parmi lesquels il est parfois difficile de trouver un interlocuteur, dans la mesure où pour toute affaire mineure l'avis du président est sollicité. Des circuits administratifs peu efficients en interne puisque l'organigramme ne fournit pas de lecture précise des priorités de la municipalité, une faible coordination avec les services déconcentrés de l'Etat peu de visibilité sur le plan financier sur la perception des taxes locales prélevées par les services de l'Etat rattachés au wali).

L'absence de procédures simplifiées de communication entre les services administratifs de la ville et ceux des services déconcentrés de l'Etat pèse sur la mise en œuvre de projets urbains dans la mesure où tous les marchés publics de la commune doivent préalablement être validés et approuvés par la tutelle administrative dans le cadre de délais d'instruction longs (2 à 3 mois).Une politique des ressources humaines embryonnaire, un manque de personnel qualifié, une insuffisante sensibilisation de la population.
Les difficultés financières entravent également l'exécution par les communes d'actions de développement économique et les moyens s'y révèlent insuffisants pour mener une véritable action de développement, particulièrement pour la gestion des zones défavorisées. De même, l'adoption d'éléments de modernité, mise en place de division qualité pour proposer des solutions de fonctionnement contribuant au renforcement de l'activité administrative pour une plus grande efficacité à moindre coût…, ne semble pas donner une efficience à la délivrance des services à la population.

S'agissant de l'information, outil indispensable pour prendre des décisions, faire des choix, imaginer des projets pour les responsables de la commune, elle ne semble pas avoir la fluidité requise, notamment en milieu rural, où l'espace géographique à couvrir, les moyens humains et matériel mis à disposition, ne peuvent permettre une grande proximité des populations locales.
En milieu urbain, les équipes d'animation censées faire le lien entre la population et le Comité de liaison sont souvent non fonctionnelles, tandis que les associations et amicales de quartiers revendicatives sont parfois écartées…