Délinquance juvénile : comment la loi n°29.24 pourrait transformer le destin de milliers de mineurs

Le diagnostic posé par l'ONC est sans appel. Les contraintes qui pesaient sur le dispositif antérieur relèvent de ce que le communiqué qualifie de défis structurels : «la multiplicité des acteurs, le chevauchement des compétences et le besoin pressant d'un cadre unifié garantissant la convergence des politiques et l'efficacité des interventions». Des enfants victimes mêlés à des mineurs délinquants dans les mêmes structures. Des centres de sauvegarde relevant de l'autorité gouvernementale chargée de la jeunesse, sans pilotage unifié ni moyens à la hauteur. La réponse du législateur prend la forme d'un basculement que l'ONC décrit comme le passage «d'un modèle de coordination intersectorielle à un organe central autonome doté de prérogatives exécutives».

Cet organe central, c'est l'Agence nationale de protection de l'enfance. L'article 5 de la loi n°29.24 l'institue en tant qu'établissement public doté de la personnalité morale et de l'autonomie administrative et financière, avec le siège à Rabat et la possibilité de créer des représentations territoriales. Son conseil d'administration, présidé par le Chef du gouvernement ou l'autorité qu'il délègue, réunit des représentants de l'administration, deux magistrats spécialisés dans les affaires de mineurs désignés par le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire, dont l'un issu du Ministère public, le directeur de l'Entraide nationale, deux représentants associatifs et deux membres indépendants. L'intégration de magistrats spécialisés, note l'ONC, «consacre le lien organique entre le système de protection et celui de la justice pénale des mineurs». Un directeur général nommé conformément à la législation sur les hautes fonctions assure la gestion quotidienne.

L'article 7 confie à cette Agence un mandat qui couvre toute la chaîne : élaboration de programmes intégrés de prise en charge et de réinsertion, préparation de plans d'action en partenariat avec les collectivités territoriales et la société civile, octroi des autorisations de création des établissements privés, création d'une base de données nationale sur les pensionnaires, formation des professionnels du secteur. L'Agence tient également un registre électronique accessible aux autorités judiciaires et administratives, en vertu de l'article 8.

Au cœur de la réforme, un principe que le droit international martèle depuis les Règles de Beijing de 1985 : on ne traite pas de la même manière un enfant victime et un enfant auteur d'infraction. La loi 29.24 traduit cette exigence par un système dual de centres de protection, créés par décision du conseil d'administration de l'Agence dans le respect des principes d'équité territoriale et de proximité des services (article 24).

Les centres à régime surveillé, définis à l'article 26, accueillent les enfants en conflit avec la loi placés par décision judiciaire. Leur sortie n'est possible que dans les conditions prévues par la loi. C'est dans cette catégorie qu'intervient l'article 151 (la possibilité pour le juge d'y placer un mineur comme alternative à la détention provisoire). Les centres à régime ouvert, prévus à l'article 27, accueillent quant à eux les enfants victimes de crimes ou de délits, les enfants en situation difficile, les enfants abandonnés et ceux ayant perdu leurs familles lors de catastrophes naturelles.

L'article 2 pose le principe directeur de l'ensemble du dispositif : la protection de l'intérêt supérieur de l'enfant doit constituer la finalité de toute mesure prise en sa faveur. Les articles 3 et 4 déclinent un socle de droits qui comprend l'interdiction de toute discrimination, la préservation de l'intégrité physique et psychologique, le respect de la dignité et de la vie privée, l'individualisation des prestations, le droit à l'éducation et à la formation professionnelle, ainsi que le maintien des liens familiaux. Les soins de santé sont garantis à tous les pensionnaires aux frais de l'Agence (articles 85 et 86).

Mais la loi va plus loin, en s'attaquant à ce qui constitue souvent le principal obstacle à la réinsertion : le marquage institutionnel. Trois articles verrouillent cette protection. L'article 50 interdit de mentionner le centre de protection sur les certificats et diplômes du pensionnaire. L'article 141 prohibe toute référence au placement dans ses documents administratifs. L'article 91 interdit de faire figurer dans l'acte de naissance le placement de la mère pensionnaire. Selon l'ONC, «ces garanties répondent aux exigences de l'article 40 de la Convention relative aux droits de l'enfant». En clair, un jeune qui sort d'un centre de protection ne portera plus cette marque dans ses papiers.

La loi ne se contente pas de restructurer l'hébergement institutionnel. Elle consacre des alternatives au placement que l'ONC qualifie de conformes aux normes internationales appelant à limiter le recours au placement comme réponse automatique. L'article 144 ouvre aux enfants des centres à régime ouvert la possibilité d'un placement en famille d'accueil, l'Agence étant chargée de l'exécution, du suivi et de l'établissement de rapports périodiques destinés aux autorités judiciaires. L’Observatoire souligne que cette mesure donne corps au principe de priorité de la prise en charge familiale.

Les articles 199 et 200 confient par ailleurs à l'Agence la mise en œuvre de la liberté surveillée, mesure judiciaire de supervision éducative exercée par des délégués permanents qui en constituent, selon l'ONC, «la cheville ouvrière». Enfin, les articles 201 à 205 instaurent un dispositif de prise en charge post-placement : services sociaux, psychologiques, éducatifs et sanitaires offerts après la sortie, prolongeables jusqu'à l'âge de vingt ans. Un dossier social incluant un projet de vie personnalisé doit être constitué trois mois avant la sortie de chaque enfant.

Le quatrième volet du texte soumet pour la première fois les établissements privés de protection sociale pour enfants à un régime d'autorisation préalable. L'article 160 conditionne toute création à l'obtention d'une licence délivrée par le directeur général de l'Agence, après enquête administrative d'une commission locale présidée par le gouverneur et avis conforme de celle-ci. Des commissions de contrôle et des agents assermentés de l'Agence assurent le suivi. Les sanctions vont de l'avertissement au retrait définitif de la licence, assorti d'une demande de dissolution judiciaire. Des amendes de 10.000 à 50.000 dirhams et des peines de six mois à deux ans de prison sont prévues pour les infractions les plus graves, dont la remise d'un enfant à un tiers en violation de l'article 158.

Tout est désormais sur le papier. Un papier de 220 articles publié au Bulletin officiel, contresigné par le Chef du gouvernement. Mais l'article 220, précisément, conditionne l'entrée en vigueur de la loi à la publication de ses textes réglementaires et à l'installation des organes de l'Agence. L'ONC le reconnaît : cette étape «sera déterminante pour l'activation effective de ses mécanismes».

La loi 29.24 ne se contente pas de créer une institution nouvelle. Elle organise le transfert vers l'Agence nationale de l'ensemble des centres de protection de l'enfance relevant actuellement de l'autorité gouvernementale chargée de la Jeunesse. L'article 213 prévoit la mise à disposition gratuite des immeubles et biens meubles relevant du domaine privé de l'État affectés à ces centres. L'article 214 précise que les fonctionnaires titulaires et stagiaires exerçant dans ces structures, ainsi que les délégués permanents à la liberté surveillée, seront transférés à l'Agence. Ces agents conservent l'intégralité de leurs droits et avantages acquis dans leur cadre d'origine jusqu'à l'entrée en vigueur du statut du personnel de l'Agence (article 216). L'article 217 pose un verrou : la situation que leur confère ce nouveau statut ne pourra en aucun cas être moins favorable que celle dont ils bénéficiaient à la date de leur transfert. Les archives, documents et dossiers des centres existants sont également transférés. Un dispositif transitoire complet, dont le calendrier reste tributaire des textes réglementaires à venir.

La loi 29.24 ne concerne pas uniquement les centres de protection. Son troisième volet (articles 148 à 151) traite de la situation des mineurs déjà détenus dans les établissements pénitentiaires relevant de l'administration des prisons. L'article 148 impose à l'Agence et à l'administration pénitentiaire de mettre en place des programmes de travail conjoints pour développer les capacités des mineurs incarcérés, les réhabiliter et faciliter leur réinsertion familiale, sociale et économique. L'article 149 ouvre à ces mineurs le bénéfice des activités culturelles, sportives et récréatives organisées par l'Agence, sur la base de programmes annuels élaborés conjointement. L'article 150 permet au juge des mineurs ou au conseiller chargé des mineurs d'ordonner le transfert d'un détenu mineur vers un centre de protection à régime surveillé, si son comportement s'est amélioré ou si son état de santé ne lui permet plus de rester en milieu carcéral. Cette décision est notifiée au Ministère public, à l'établissement pénitentiaire, à l'Agence et au tuteur légal de l'enfant. Elle est susceptible de contestation dans un délai de cinq jours (article 150, alinéa 3). Un pont juridique inédit entre le monde pénitentiaire et le système de protection de l'enfance.