Le Maroc se dote enfin d'un guide pour mieux fabriquer ses lois et textes législatifs et réglementaires

Pour mesurer la portée de l'événement, il faut revenir au texte fondateur. L'article 20 de la loi organique n° 065.13 est explicite : les modalités et les délais d'élaboration des projets de textes législatifs et réglementaires « sont fixés par voie réglementaire sous forme d'un guide de procédures normatives ». Ce texte, adopté en application des dispositions de la Constitution de 2011 relative à l'organisation du travail gouvernemental, avait donc prévu dès l'origine que la fabrique du droit ne pouvait rester livrée aux seules habitudes de chaque département, à des pratiques non harmonisées et à des cultures institutionnelles disparates. La norme sur la norme, en quelque sorte.

Ce constat de dispersion, le SGG le documente depuis des années. Le contact quotidien et la coordination permanente entre le Secrétariat général et les différents ministères ont fait ressortir, selon ses propres termes, « le besoin urgent » de disposer de standards partagés. C'est ce vide que le guide entend combler. Ses ambitions sont clairement hiérarchisées : harmoniser les méthodes d'élaboration des projets de textes, renforcer leur qualité, ancrer les meilleures pratiques en matière de légistique et consolider la sécurité juridique. Autour de ces quatre axes s'organise une réforme qui touche à la fois à la technique et à la philosophie du droit.

Le projet de guide introduit plusieurs nouveautés méthodologiques qui traduisent ce que le SGG appelle une « approche intégrée », fondée sur le renforcement de la concertation et de la coordination en amont entre le SGG et les ministères. Le premier levier porte sur la détermination de la nature législative ou réglementaire du projet de texte dès les premières phases de son élaboration. Cette qualification juridique précoce, ancrée dans la répartition constitutionnelle des compétences, vise à prévenir les difficultés procédurales qui surviennent trop souvent lorsqu'un texte mal qualifié se retrouve en bout de chaîne, renvoyé pour requalification avec les délais que cela implique.

Le deuxième levier concerne les dispositions transitoires, longtemps traitées comme un appendice accessoire des projets de loi. Le guide y accorde « une attention particulière », au motif qu'elles permettent d'assurer « une transition progressive et maîtrisée vers l'application des nouvelles dispositions », de préserver la stabilité des situations juridiques constituées et de renforcer l'effectivité des textes. Derrière cette exigence technique se dissimule un problème concret : des lois qui entrent brutalement en vigueur, sans régime transitoire adapté, créent une insécurité que les juridictions peinent ensuite à résoudre.

Troisième levier, et non des moindres : l'élargissement des consultations lors de l'élaboration des projets de textes. Le guide préconise une « concertation préalable avec l'ensemble des parties prenantes, notamment les institutions et organismes concernés », afin d'améliorer la qualité des choix juridiques et de garantir leur cohérence avec la Constitution et le système juridique national. Cette disposition rompt avec une pratique de couloir qui a trop souvent vu des textes construits en vase clos au sein d'un seul ministère, sans dialogue interinstitutionnel préalable.

Le quatrième levier touche à un mal chronique du droit marocain : la prolifération de modifications successives qui transforment certains textes fondateurs en constructions illisibles, dont personne ne peut plus reconstituer la version consolidée sans effort considérable. Le guide prône la consolidation des textes juridiques, c'est-à-dire le « regroupement des modifications successives au sein d'un texte unique », afin d'en faciliter l'accès, d'en accroître la lisibilité et d'en assurer une application rigoureuse. Cinquième et dernier levier : l'accompagnement des textes d'application. Il s'agit de prendre en compte, dès la préparation des projets de loi, les mesures réglementaires d'application nécessaires, afin de garantir que les dispositions législatives ne restent pas lettre morte faute de décrets d'application.

Cette architecture technique ne serait qu'un empilement de procédures si elle n'était adossée à une philosophie plus profonde, que le SGG assume pleinement et qui s'inscrit dans le prolongement des Hautes orientations royales. Sa Majesté le Roi Mohammed VI a «toujours insisté sur l'importance de l'effet transformatif des lois, la nécessité de garantir la qualité législative et d'éviter l'inflation législative », rappelle le SGG. Cette boussole royale est désormais le fil conducteur de l'ensemble de l'action du Secrétariat général.

Car comme l’avait souligné Mohamed Hajoui, Secrétaire général du gouvernement (lors de la présentation du dernier budget sectoriel de son département devant le parlement), «l'édiction des lois n'est pas une fin en soi». Les lois doivent être appréhendées comme «le moyen démocratique idéal pour exprimer la volonté de réforme souhaitée» et «des mécanismes efficaces pour la construction et le développement de l'Etat, susceptibles d'être révisées et mises à jour à tout moment, en réponse aux événements imprévus et en fonction des exigences grandissantes du développement économique, social et environnemental ». Cette conception dynamique et pragmatique du droit rompt avec une vision statique de la norme qui a longtemps prévalu dans certaines sphères de l'administration.

Les réformes, précise le guide, « ne requièrent pas toujours et nécessairement l'adoption de lois ». Cette affirmation, assumée par une institution dont la mission première est précisément l'élaboration législative, traduit une maturité institutionnelle salutaire. Légiférer ne doit plus être un réflexe, une réponse automatique à toute demande politique, mais un choix délibéré, précédé d'études approfondies et de consultations multiples. Cette discipline normative est d'autant plus nécessaire que l'inflation législative, pointée du doigt par les Hautes orientations royales, dilue l'efficacité de la norme et fragilise la cohérence du système juridique.

La rencontre du 17 juillet ne surgit pas de nulle part. Elle clôt un cycle de deux ans de travail participatif que le SGG a mené avec méthode. Une série de réunions de concertation a associé les différents départements ministériels à l'élaboration du guide, tandis qu'un programme de formation interministérielle d'une ampleur inédite était déployé en parallèle. Trois cents cadres juridiques appartenant à différents ministères ont déjà bénéficié de ces ateliers, qui abordent des thématiques aussi précises que « l'importance de la consultation et de la prise en compte des exigences de qualité des lois, les techniques de consolidation des textes et leurs avantages, la manière d'exploiter le mécanisme de l'étude d'impact » et « les différentes questions liées à l'actualisation et à la mise à jour des textes juridiques ».

Ce processus a permis, selon le SGG, de « valoriser l'expertise institutionnelle accumulée en la matière, de favoriser l'harmonisation des pratiques et de préparer les prochaines étapes en vue de parachever la procédure d'adoption du guide ». La transformation des mentalités et des pratiques ne se décrète pas, elle s'accompagne : c'est le pari que le Secrétariat général a fait en investissant massivement dans la formation avant même que le projet de guide ne soit formellement adopté. La pédagogie précède la règle, afin que la règle, une fois promulguée, trouve des administrations déjà préparées à l'appliquer.

Ce programme de formation s'inscrit dans une politique plus large de montée en compétences engagée par le SGG lui-même. L'institution a adopté « une politique de formation et de perfectionnement » visant à « renforcer les capacités d'analyse, améliorer les compétences rédactionnelles et renouveler les approches méthodologiques et pédagogiques ». Elle s'appuie également sur un programme de veille juridique qui a permis d'organiser cinquante-cinq ateliers thématiques spécialisés depuis son lancement, combinant présence physique et participation à distance, créant ainsi une dynamique de partage d'expériences entre spécialistes du droit.

Sur le plan organique, cette ambition s'est traduite par la création de la Direction de la qualité du droit, des techniques de législation et de la traduction, au sein d'une restructuration qui a vu naître trois nouvelles directions. En six ans, 86 nouveaux cadres ont été recrutés, contribuant à « rajeunir l'institution, à y insuffler un sang nouveau et à diversifier les spécialités ».

À l'issue de la rencontre du 17 juillet, le SGG a tenu à préciser la nature de l'outil qu'il entend livrer à l'administration. Ce guide n'est pas un texte figé, gravé une fois pour toutes dans le marbre d'une circulaire. Il est conçu, dans les propres termes du Secrétariat général, comme « un référentiel pratique, élaboré dans une logique d'amélioration continue, visant à accompagner les évolutions législatives, réglementaires et institutionnelles ». Autrement dit, il a vocation à se nourrir de la pratique qu'il encadre, à s'affiner à mesure que les administrations l'appliquent et que les difficultés se révèlent au fil des projets de textes.

L'ambition finale est lisible dans les choix opérés tout au long de cette démarche. Il s'agit, pour reprendre les mots de Mohamed Hajoui, de « faire de l'action législative un moteur pour construire un Maroc moderne, équilibré et juste » et de s'assurer que « la production juridique serve la dynamique de transformation observable à tous les niveaux ». La qualité du droit n'est pas une fin en soi ; elle est la condition sine qua non de son effectivité.

Il reste que la vraie épreuve du guide ne sera pas sa présentation aux représentants ministériels, ni même son adoption formelle. Elle sera dans l'usage quotidien qu'en feront les rédacteurs de textes, les directeurs des affaires juridiques et les cadres des ministères techniques. Un guide de légistique ne vaut que par la culture qu'il instille. Et la culture, comme l'enseigne toute expérience de réforme administrative, prend infiniment plus de temps que les textes qui l'appellent.