Nation

Principes de la gouvernance locale

La régionalisation dans le cadre de la Constitution marocaine de 2011

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Par Mohamed Zineddine
Professeur à la Faculté de droit de Mohammedia, conseiller auprès du Centre d’études internationales

En adoptant par référendum populaire sa sixième Constitution le premier juillet 2011, le Maroc entame, à proprement parler, une nouvelle étape significative de son histoire, durant laquelle seront modernisées les institutions sociales et politiques du pays. Ainsi, à travers cette réforme constitutionnelle, le Maroc a pu se doter des bases juridiques permettant d’opérer une véritable restructuration des institutions régionales, un élargissement significatif des compétences de la région, un transfert du pouvoir décisionnel vers les élus, et enfin la promotion de l’indépendance financière et de l’autonomie dans la gestion des affaires régionales.

C’est dans cette perspective que la Constitution de 2011 a permis de nouer un pacte politique et sociétal entre l’État et les différentes composantes de la société marocaine, dans la mesure où elle a apporté un certain nombre de nouveautés, transcendant les revendications sociopolitiques. Bien que les travaux de la Commission consultative de la régionalisation (CCR) revêtent, sur ce point, une dimension référentielle et que les membres de ladite Commission n’aient pas envisagé la constitutionnalisation de la régionalisation avancée dans leur rapport final soumis au roi, ce dernier a annoncé, lors du discours historique du 9 mars 2011, que «suivant une démarche progressive, la commission a proposé la possibilité d’instaurer la régionalisation avancée au moyen d’une loi, dans le cadre institutionnel actuel, en attendant que mûrissent les conditions de sa constitutionnalisation. Or Nous estimons que le Maroc, au vu des progrès qu’il a réalisés en matière de démocratie, est apte à entamer la consécration constitutionnelle de la régionalisation avancée».

De cette manière, comme le montre le nombre de dispositions constitutionnelles relatives à l’organisation des régions, passant de 3 en 1996 à 12 en 2011, le Maroc a opté pour l’inscription d’un certain nombre de principes constitutionnels repris dans les constitutions à caractère démocratique, et a ainsi fait de la régionalisation un choix stratégique à part entière, principalement axé sur le développement. C’est ainsi que la nouvelle Constitution met l’accent sur cinq principes fondamentaux, permettant la mise en place d’un modèle avant-gardiste de régionalisation avancée.

La région, une collectivité territoriale

La région bénéficie, dans la nouvelle Constitution marocaine, d’une place privilégiée au sein de l’édifice institutionnel, puisque le constituant a fait le choix d’attribuer à la région la qualité de collectivité territoriale, et non plus seulement de collectivité locale, et ce, dans le cadre immuable de l’unité de la nation et du respect de l’intégrité du territoire. Tous les États ayant fait le choix de la régionalisation comme mode d’organisation territoriale ont accordé une attention particulière à la préservation de leur unité nationale des différentes dérives ethniques ou politiques éventuelles, et ce, à travers notamment la constitutionnalisation des «constantes nationales» et de la suprématie des lois – largo sensu – internes sur les textes internationaux dans la hiérarchie des normes. Ainsi, dans le cas d’un éventuel conflit entre les normes internes et internationales, les premières s’imposeront. C’est le choix clairement fait par l’Espagne, qui transparaît notamment dans l’article 2 de la Constitution du pays. Quant à la constitutionnalisation des constantes de la nation marocaine, à savoir la forme monarchique du régime, la religion musulmane modérée et le respect de l’unité nationale et de l’intégrité territoriale, elle constitue un véritable fondement stratégique, permettant la mise en place d’un système régional autant avancé que raisonné, dans la mesure où ces constantes constituent une sorte de garde-fou contre d’éventuelles dérives de la régionalisation.

Le suffrage universel direct, fondement démocratique des Conseils régionaux

Malgré la diversité des expériences étrangères se rapportant à la régionalisation, et compte tenu du fait que certaines valeurs démocratiques se sont imposées comme incontournables en la matière, le suffrage universel direct demeure une constante, s’agissant de l’élection des instances régionales. À titre d’exemple, la Constitution belge dispose, dans son article 116, §1, que «les Parlements de communauté et de région sont composés de mandataires élus», de même que la Constitution espagnole prévoit, dans son article 140 que «les conseillers seront élus par les habitants de la commune au suffrage universel, égal, libre, direct et secret, sous la forme établie par la loi». C’est dans cette lignée que s’inscrit le texte constitutionnel marocain, dont l’article 135 prévoit que «les Conseils des régions et des communes sont élus au suffrage universel direct». La consécration de ce principe démocratique renforce indéniablement l’exercice effectif de la souveraineté du peuple, dans la mesure où c’est ce dernier qui choisit directement ses représentants régionaux, conférant de la sorte à ceux-ci et aux institutions régionales, une plus grande légitimité populaire. Les citoyens, à travers la nature du suffrage, se trouvent également plus impliqués dans la gestion de la chose régionale, et plus conscients des véritables enjeux sociaux liés au développement local.

Les nouveaux pouvoirs des présidents de région

La nouvelle Constitution confère aux présidents des Conseils régionaux la possibilité de mettre en application leurs programmes et décisions, prérogative auparavant exclusivement réservée aux autorités locales, gouverneurs et walis en l’occurrence. Contrairement à ce qui était prévu par la Constitution de 1996, les présidents des conseils régionaux bénéficient désormais d’un réel pouvoir de décision et ne sont plus cantonnés à un simple rôle consultatif, conformément à l’article 138 de la Constitution de 2011, puisqu’ils «(…) exécutent les délibérations et décisions de ces Conseils». Ainsi, il serait donc tout à fait envisageable que la planification locale soit confiée aux Conseils régionaux, dès lors que le rôle nouvellement attribué aux gouverneurs et aux walis consiste seulement à apporter le soutien nécessaire aux présidents de Conseils, pour la réalisation des divers programmes de développement.

Le fait de confier ces prérogatives au président du Conseil régional permettra d’accroître son rôle dans la gestion des affaires locales les plus importantes et de faire passer cette institution d’une simple «chambre d’enregistrement» à un véritable centre de décision. C’est dans ce sens qu’il conviendra de repenser le concept de tutelle administrative et de le faire évoluer vers un simple accompagnement des élus, dès lors que les mécanismes de contrôle mis en place par les Cours régionales des comptes sont effectifs et qu’il est créé un Conseil économique et social régional. C’est le choix qui a été fait notamment par la France en 1982 et par la Belgique. Pour en revenir au Maroc, les walis et gouverneurs resteront tout de même les représentants territoriaux de l’État central, dans la mesure où ils s’assurent de la bonne application des lois par les élus locaux. À plus forte raison, du fait des récentes réformes, ils veillent également, toujours au nom de la puissance publique, à la bonne mise en œuvre des nouvelles dispositions constitutionnelles introduites en 2011, des lois organiques en découlant et des programmes gouvernementaux ; sans oublier leur rôle majeur dans l’exercice de la tutelle administrative, sous l’autorité de leur ministère de rattachement, et en étroite collaboration avec les organes étatiques déconcentrés.

La démocratie, axe de la bonne gouvernance locale

C’est à travers l’adoption de textes juridiques permettant la mise en œuvre d’une véritable démocratie locale que le Maroc donne à ses régions les moyens d’assurer une meilleure représentativité des femmes et des jeunes au sein des Conseils élus. De la même manière, ces dispositions juridiques tendent également à favoriser la participation des citoyens les plus jeunes. Il s’agit là d’un véritable enjeu dans la mesure où la jeunesse a constitué le moteur des révoltes arabes en 2011. Dans le même sillage, le constituant marocain de 2011 a consacré les bases institutionnelles de l’égalité entre les hommes et les femmes, en comblant notamment les carences de l’ancien article 8 de la Constitution de 1996, aux termes duquel «l’homme et la femme jouissent de droits politiques égaux». Pour ce faire, la nouvelle Constitution a institué des mécanismes participatifs correspondants. Aussi l’article 139 dispose-t-il que «des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation sont mis en place par les Conseils des régions et les Conseils des autres collectivités territoriales pour favoriser l’implication des citoyennes et des citoyens, et des associations dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement.

Les citoyennes et les citoyens ainsi que les associations peuvent exercer le droit de pétition en vue de demander l’inscription à l’ordre du jour du Conseil, d’une question relevant de sa compétence». De cette manière, une loi organique relative au fonctionnement des instances régionales devra préciser les modalités de ces pétitions.

La Constitution de 2011 conforte le Maroc dans le choix du bicaméralisme, et ce, d’une manière politiquement équilibrée, dans la mesure où il s’agit d’un bicaméralisme clairement inégalitaire, en faveur de la Chambre des représentants, élue au suffrage universel direct. La Chambre des conseillers a été réaménagée par la nouvelle Charte fondamentale, tant au niveau de sa composition, passant de 270 membres à un chiffre nettement inférieur (situé entre 90 et 120 membres) qu’au niveau de ses compétences. Sur ce registre, la seconde chambre œuvre quasi exclusivement dans le cadre des politiques de développement territorial. Ainsi, la Chambre des conseillers traitera les dossiers relatifs aux collectivités territoriales et ceux ayant trait au développement régional et aux affaires sociales, laissant de la sorte aux régions le soin de décliner ces politiques sur le terrain.

La refonte de la Chambre des conseillers, base de la représentativité territoriale des régions
Le fait que le nouveau texte constitutionnel mette en place des Conseils régionaux élus au suffrage universel direct et réaménage l’organisation et le fonctionnement de ces instances en dit long sur la prise en considération des revendications formulées par les partis politiques et les autres forces vives de la nation, la quasi-totalité des mémorandums présentés par ces derniers ayant fait mention de cette doléance.

En effet, la formule retenue par la Constitution de 2011 encourage la représentation des femmes et des jeunes, et confère aux présidents de régions un véritable pouvoir exécutif leur permettant d’appliquer les décisions prises pendant les délibérations du Conseil régional. La réussite de cet immense chantier est intimement liée à la manière dont il sera concrètement conduit et mis en place, puisqu’il s’agit d’un projet d’envergure nationale, où s’imbriquent des considérations juridiques et socio-économiques. Mais si la Constitution marocaine a su inscrire cette régionalisation dans une approche avant-gardiste, il n’en demeure pas moins que la mise en place du système régional ainsi défini dépendra de l’harmonisation des textes de loi régissant la région avec les dispositions constitutionnelles ainsi que de la conduite d’une politique axée sur le développement local et le renforcement du capital humain et technique des institutions territoriales.

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